COP26 - Die Ergebnisse des Klimagipfels von Glasgow


Thomas Hirsch, Direktor von Climate & Development Advice


Die Richtung stimmt, das Tempo ist aber viel zu langsam. Bei realistischer Betrachtung hat sich in
Glasgow die Tür geschlossen, das 1.5Grad-Ziel noch zu erreichen, obwohl niemals zuvor so viele gute
Programme angekündigt worden sind und es ein Erfolg der Konferenz ist, das Kleingedruckte des Pariser
Abkommens nunmehr ausbuchstabiert zu haben. Auch wurde als Booster für mehr Klimaschutz
vereinbart, dass alle Staaten bis nächstes Jahr ihre Klimaziele nachschärfen sollen. Dennoch reichen
die Beschlüsse von Glasgow gerade einmal aus, um die noch bestehende Ambitionslücke zum Erreichen
des 1.5-Grad Ziels um bestenfalls 25 Prozent zu verkleinern. Um die noch fehlenden 75% zu erbringen,
müssten vor allem die G20-Länder ihre Anstrengungen innerhalb von nur 8 Jahren nahezu verdoppeln.
Es ist unwahrscheinlich, dass dies geschieht und es ist auch nicht anzunehmen, dass weitere Verhandlungen
unter der Klimarahmenkonvention noch rechtzeitig den Durchbruch erbringen, weil Beschlüsse
nur im Konsens aller Staaten getroffen werden können. Wenn das 1.5 Grad-Ziel also absehbar verfehlt
wird, werden die Folgen für die menschliche Sicherheit, Wohlstand und politische Stabilität ebenso wie
für die Artenvielfalt des Planeten gravierend sein. Deshalb ist es nicht nur gerechtfertigt, sondern geradezu
geboten, wenn der UN Generalsekretär eine internationale Notlage auszuruft, um zusätzliche
nationale, bi- und multilaterale Instrumente und Kooperationsformen zu mobilisieren mit dem Ziel, die
Klimakrise so beherrschbar wie möglich zu halten.
Vordringlich ist die massive Mobilisierung zusätzlicher Investitionen in Klimaschutz, Klimaanpassung
und den Lastenausgleich zugunsten der am stärksten von Klimaschäden Betroffenen jenseits der klassischen
Klimafinanzierung. Die Ausweitung von Sonderziehungsrechten des Weltwährungsfonds wäre
dazu ein erster Schritt. Die Ausweitung der CO2-Bepreisung, verbunden mit der schrittweisen Verknüpfung
von Kohlenstoffmärkten sowie die Einführung von Grenzausgleichsmaßnahmen zum Schutz
vor Trittbrettfahrern kann die Dekarbonisierung beschleunigen und zusätzliche Einnahmen generieren.
Basierend auf dem European Green Deal muss die EU konsequent die Rolle des Motors der globalen
energetischen und wirtschaftlichen Transformation mit dem Ziel schnellstmöglicher Treibhausgasneutralität
einnehmen. Vordringliche Aufgabe der (Klima-)Diplomatie wird es sein, Klimapartnerschaften
mit anderen Vorreiterstaaten einzugehen, um die Transformation gemeinsam schneller und effizienter
zu bewältigen, so dass wir dem Erreichen des 1.5 Grad-Ziels so nahe wie möglich kommen. Zugleich
muss ein Teil der Einnahmen aus Kohlenstoffbepreisung und Sonderziehungsrechten genutzt werden,
einen globalen Schutzschirm gegen nicht mehr vermeidbare Klimaschäden aufzubauen.
Um was es in Glasgow gegangen ist
‚Das 1.5 Grad-Ziel am Leben erhalten‘ – die britische COP-Präsidentschaft hatte die am 13. November
zu Ende gegangene 26. Vertragsstaatenkonferenz der UN-Klimarahmenkonvention Klimagipfel

bewusst unter ein Motto gestellt, das den hohen Anspruch an den Gipfel unterstreichen sollte. Dieser
Anspruch war berechtigt: Klimawissenschaftler aus aller Welt hatten noch im Sommer im ersten Teilbericht
des 6. Fortschrittsberichts des Weltklimarates (IPCC) bekräftigt, dass eine globale Erwärmung
von mehr als 1.5 Grad Celsius mit unabsehbaren Folgen und einem hohen Risiko eines sich dann selbst
verstärkenden und nicht umkehrbaren Klimawandels schon im nächsten Jahrzehnt droht, wenn die
Treibhausgasemissionen (THG) nicht bis 2030 halbiert werden. Ganze zehn Jahre kann die Welt auf
dem bisherigen Niveau Treibhausgase ausstoßen (45 Milliarden Tonnen im Jahr 2019) bis das THGBudget,
welches uns bis 1.5 Grad Erwärmung noch bleibt, erreicht ist, so der alarmierende Befund.
‚Keep 1.5°C alive‘: Nimmt man dieses Motto ernst – was man angesichts der drohenden Folgen eines
ungebremsten Klimawandels dringend sollte - liegt die Messlatte für die Bewertung der Ergebnisse
von Glasgow hoch: Eine Halbierung der THG binnen 10 Jahren erfordert eine nie dagewesene Kraftanstrengung
und eine ebensolche Einigkeit aller Staaten, alles Handeln diesem einen Ziel unterzuordnen.
Waren die Emissionen global im letzten Jahrzehnt durchgängig um etwa 7% pro Jahr gestiegen
und im Corona-Jahr 2020 dann um gut 4% gesunken, müsste sich diese Reduktion in diesem Jahr nochmals
nahezu verdoppeln – trotz Wiederanlaufens der Wirtschaft – um dann bis 2030 kontinuierlich die
Emissionen jedes Jahr um weitere 7% zu senken. Das macht deutlich, welche Kraftanstrengung erforderlich
ist, um das 1.5 Grad-Ziel noch erreichen zu können.
Gemessen hieran ist COP 26 in Glasgow nicht erfolgreich gewesen. Zwar wurde das Pflichtprogramm
absolviert, indem das Regelwerk des 2015 beschlossenen und ein Jahr später ratifizierten Pariser
Klimaabkommens nach fast sechsjährigen zähen Verhandlungen fertiggestellt wurde. Damit kann das
Abkommen jetzt umgesetzt werden. Dies beinhaltet unter anderem, dass die Staaten ab sofort alle zwei
Jahre Fortschrittsberichte über die Umsetzung der eigenen Klimaziele nach einheitlichen Standards
vorlegen, dass geregelt ist, wie Emissionsminderungszusagen eines Landes, die über Kohlenstoffmärkte
in einem anderen Land erbracht werden, angerechnet werden, und dass alle Staaten dringend
aufgefordert sind, alle fünf Jahre neue und anspruchsvollere Klimaziele vorzulegen.
So wichtig dieses Regelwerk auch ist – es reicht nicht aus, die Emissionsminderung im erforderlichen
Umfang (-50 Prozent) und Tempo (bis 2030) zu erreichen. Dafür fehlen verbindliche kurzfristige Vorgaben,
es gibt keinen harten Sanktionsmechanismus, zu viele Schlupflöcher und Interpretationsspielräume,
die erheblichen Spielraum für die Auslegung der Umsetzungsregeln lassen. All dies sind die
notwendigen Kompromisse in einem Vertragswerk, das auf Konsens beruht.
Die Staaten hatten zwei Jahre Zeit gehabt, ihre bislang viel zu niedrigen Minderungsziele zu verschärfen.
Das ist aber nicht im ausreichendem Umfang geschehen: Zwar würde die vollständige Umsetzung
aller in den letzten 24 Monaten beziehungsweise in Glasgow verkündeten Minderungsziele für 2030
die globale Erwärmung gegenüber dem Stand von Paris (2015) um etwa 0.8 Grad Celsius und gegenüber
2019 um etwa 0.3 Grad Celsius mindern. Jedoch befindet sich die Welt noch immer auf einem

Pfad, der zu einer Erwärmung von 2.4°C gegenüber vorindustriellem Niveau liegt – und somit 0.9 Grad
über den 1.5 Grad, die nach aktuellem wissenschaftlichen Stand die Scheidelinie zu potenziell unkontrollierbarem
Klimawandel darstellt, der langfristig zu einem ‚Heißhaus Erde‘ (Hothouse Earth) führt.
Zwar hat der renommierte Climate Action Tracker (CAT) in Glasgow eine neue Berechnung vorgelegt,
der zufolge es im optimistischsten Szenario unter Berücksichtigung aller Versprechen - auch der langfristigen
für die Zeit nach 2030 - gelingen könnte, die Erwärmung auf 1.8 Grad zu begrenzen. Jedoch
macht CAT zugleich eine dreifache Lücke mit Blick auf Glaubwürdigkeit, Ziele und Handlungen aus.1
Mit anderen Worten: Das Eintreten dieser positivsten aller Entwicklungen ist nicht wahrscheinlich.
Umso mehr gilt das, weil viele der Versprechungen an die Bereitstellung internationaler Klimafinanzierung
in Höhe vieler Billionen Dollar gebunden sind. Bei den Finanzierungszusagen klafft aber eine
Lücke, die noch größer als die Emissionslücke ist. Einer der Autoren der neuen CAT-Analyse spricht
mit Blick auf die Ergebnisse von Glasgow daher auch davon, dass das 1.5 Grad-Ziel zwar wiederbelebt
worden sei, sich aber immer noch auf der Intensivstation befinde.2 Fällt also die Bewertung der Ergebnisse
von Glasgow ernüchternd aus, wenn man als Messlatte anlegt, was nötig ist, um das 1.5-Grad-
Ziel zu erreichen, loben viele Verhandler:innen die Ergebnisse dennoch als historisch, weil es gelungen
sei, die seit vielen Jahren stockenden internationalen Verhandlungen über das Kleingedruckte im Pariser
Regelwerk einigermaßen erfolgreich zu beenden. Schaut man auf die Verhandlungsergebnisse mit
dem Tunnelblick der Klimadiplomatie, deren Systemlogik zurecht auf das kurzfristig Machbare und
nicht auf das langfristig Nötige fokussiert, ist diese Bewertung nachvollziehbar. Eine gewonnene
Etappe bei einem Langstreckenrennen kann aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass die erreichte Zwischenzeit
nicht ausreicht, um das Gesamtziel noch in der nötigen Qualifikationszeit zu erreichen.
‚Ein historischer Kompromiss‘? - Die Verhandlungsergebnisse kurz zusammengefasst
Die Liste der Entscheidungen, die in Glasgow getroffen wurden, ist lang. Sie enthält 22 Entscheidungsdokumente
der COP26 (Vertragsstaatenkonferenz der Klimarahmenkonvention), 24 Entscheidungsdokumente
der 3. Vertragsstaatenkonferenz des Pariser Abkommens (CMA3) und 10 Entscheidungsdokumente
der 16. Vertragsstaatenkonferenz des Kyoto-Protokoll (CMP16).3 Zusammen sind das weit
über 100 Seiten, darunter allerdings auch viele Berichte und technische Entscheidungen von politisch
eher nachgeordneter Bedeutung. Von besonderer Relevanz sind die sogenannten Cover-Decisions -
/CP.26 und -/CMA.3, auch bezeichnet als Glasgow Climate Pact. Von hervorgehobener Bedeutung
sind ferner die technischen Entscheidungen zur langfristigen Klimafinanzierung4, das künftige Regelwerk
zu internationalen Kohlenstoffmärkten (technische Ausführungen zu Artikel 6 des Pariser
1 https://climateactiontracker.org/publications/glasgows-2030-credibility-gap-net-zeros-lip-service-to-climateaction/
2 https://science.orf.at/stories/3209827/
3 https://unfccc.int/process-and-meetings/conferences/glasgow-climate-change-conference-october-november-
2021/outcomes-of-the-glasgow-climate-change-conference
4 https://unfccc.int/sites/default/files/resource/cop26_auv_8a_LTF.pdf

Abkommens)5, die Regeln zur transparenten Berichterstattung über den Fortschritt beim Erreichen nationaler
Klimaziele (technische Ausführungen zu Artikel 13 des Pariser Abkommens)6 sowie zum künftigen
Turnus bei der Vorlage neuer nationaler Klimaziele (fällt unter Artikel 4 des Pariser Abkommens)

Eine gute überblicksartige Analyse des Glasgow Climate Pact liefert die ‚Washington Post‘8. Insgesamt
handelt es sich hierbei um einen diplomatischen Kompromiss, der in wichtigen Punkten über vorausgegangene
COP-Entscheidungen hinausgeht. Das verdeutlicht ein im Grundsatz ernsthaftes Bemühen
um die Eindämmung des Klimawandels: Die Referenz zu aktuellen klimawissenschaftlichen Erkenntnissen
und sich hieraus ergebende Bedeutung des 1.5 Grad-Ziels als Schutzlinie geht weit über alle
zuvor getroffenen Entscheidungen hinaus. Die allermeisten Vertragssaaten haben hierfür ihr politisches
Kapital eingesetzt. Es kann als sicher angenommen werden, dass diese Staaten es als ihre rote Linie
begreifen, zumindest das 2 Grad-Ziel zu erreichen – also das untere Ende der Zielbrandbreite 1.5 - 2
Grad, die das Pariser Abkommen vorgibt. Allerdings fehlt zugleich bei fast allen großen Emittenten die
Bereitschaft, hierfür sofort alles zu tun, was aus wissenschaftlicher Sicht erforderlich ist. Grund hierfür
sind nach wie vor ungelöste Zielkonflikte. Einige davon bestehen tatsächlich (z.B. Übergang vom fossilen
ins solare Zeitalter ohne massive wirtschaftliche Disruptionen und soziale Härten gestalten), während
andere von den handelnden Akteuren nur angenommen werden (z.B. scheinbarer Widerspruch von
Klimaschutz versus Armutsüberwindung). Das hat dazu geführt, dass entscheidende Passagen in der
Cover Decision appellativ beziehungsweise als weiche Beschlüsse, nicht aber als rechtsverbindlich formuliert
sind: So wird einerseits der Handlungsdruck anerkannt (-/CMA.3, para 3):
„Expresses alarm and utmost concern that human activities have caused around 1.1°C of warming to
date, that impacts are already being felt in every region, and that carbon budgets consistent with achieving
the Paris Agreement temperature goal are now small and being rapidly depleted.”
Jedoch folgt hieraus kein bindendes Gebot, die Emissionslücke rasch zu schließen, so dass das verbleibende
Carbon Budget, das bei heutigem Stand der Emissionen in 10 Jahren erschöpft ist, noch ausreichen
würde, um bis 2050 die angestrebte Treibhausgasneutralität zu erreichen. Dass China und Indonesien
bereits kurz vor der COP 26 angekündigt haben, erst 2060 treibhausgasneutral werden zu wollen,
Indien das gar erst für 2070 anpeilt, dass zudem viele andere Staaten noch gar keine Treibhausgasneutralitätsziele
gesetzt haben wie etwa Russland, bzw. so schwache 2030er-Ziele verfolgen, dass die proklamierte
Treibhausgasneutralität bis 2050 völlig unglaubwürdig ist (z.B. Saudi-Arabien, Türkei), führt
folgerichtig dazu, dass es im Glasgow Climate Pact sehr unverbindlich heißt (-/CMA.3, para 5):
5 CMA 12 a-c, siehe https://unfccc.int/process-and-meetings/conferences/glasgow-climate-change-conferenceoctober-
november-2021/outcomes-of-the-glasgow-climate-change-conference
6 CMA 5, siehe ebenda
7 https://unfccc.int/documents/310498
8 https://www.washingtonpost.com/climate-environment/interactive/2021/glasgow-climate-pact-full-text-cop26/

"Stresses the urgency of enhancing ambition and action in relation to mitigation, adaptation and finance
in this critical decade to address the gaps in the implementation of the goals of the Paris Agreement.”
Der vielleicht größte Erfolg des Glasgow Climate Pact ist Paragraph 29 (-/CMA-3), in dem es heißt:
“Recalls Article 3 and Article 4, paragraphs 3, 4, 5 and 11, of the Paris Agreement and requests Parties
to revisit and strengthen the 2030 targets in their nationally determined contributions as necessary
to align with the Paris Agreement temperature goal by the end of 202213, taking into account
different national circumstances.
Damit wird einer Kernforderung des UN-Generalsekretärs Antonio Guterres entsprochen, der in seiner
Eröffnungsrede von COP26 gefordert hatte, die Staaten müssten solange alljährlich neue Klimaziele
vorlegen, bis die Lücke zum Erreichen des 1.5 Grad-Ziels erreicht sei. Die ‚Einbeziehung der unterschiedlichen
nationalen Umstände‘ ist allerdings der verklausulierte Freibrief für alle Staaten, selber im
Lichte der eigenen Prioritäten und Möglichkeiten zu entscheiden, welchen Klimaschutzbeitrag das jeweilige
Land erbringen kann. Hierfür werden nicht einmal verbindliche Kriterien vorgegeben. So
kommt es, dass die Emissionen in vielen Ländern weiter steigern, und in anderen zu langsam zurückgehen.
Zwar war es eines der erforderlichen Zugeständnisse zum Zustandekommen des Pariser Abkommens
gewesen, die Entscheidung über die konkrete Höhe der nationalen Beiträge zum Erreichen der
Pariser Klimaziele in die Hand der Staaten zu legen. Jedoch muss angesichts des inzwischen erreichten
Ausmaßes der Klimakrise kritisch hinterfragt werden, ob der Verweis auf ‚different national circumstances‘,
der vor allem geschaffen worden war, um armen Entwicklungsländern mehr Spielräume einzuräumen,
von wirtschaftlich potenten G20 Mitgliedern unhinterfragt in Anspruch genommen werden
darf, deren Klimaschutzbeiträge eindeutig nicht mit Emissionsminderungspfaden kompatibel sind, die
bei diesen Staaten bis 2050/55 zum Erreichen von Treibhausgasneutralität führen würden.
Am meisten öffentliche Beachtung hat Paragraph 36 (-/CMA-3) gefunden, in dem es heißt:
“Calls upon Parties to accelerate the development, deployment and dissemination of technologies,
and the adoption of policies, to transition towards low-emission energy systems, including by rapidly
scaling up the deployment of clean power generation and energy efficiency measures, including accelerating
efforts towards the phase-down of unabated coal power and inefficient fossil fuel subsidies,
recognizing the need for support towards a just transition.”
Historisch ist an dieser Formulierung, dass erstmals eine Klimakonferenz mit der Aufforderung
schließt, aus der Kohleverstromung auszusteigen und die Subventionierung von fossilen Energien zu
beenden. Beide Punkte werden seit langem von Klimaschutzorganisationen und progressiven Regierungen
gefordert. Auch der IPCC nannte in seinem Sonderbericht zum 1.5-Grad-Ziel (2018) einen
schnellen Kohleausstieg und die möglichst sofortige Beendigung der Subventionierung fossiler Energien,
die sich gegenwärtig auf unvorstellbare zirka 5 Billionen USD und damit das sechzigfache der
internationalen Klimafinanzierung belaufen, als zwei der wichtigsten zehn Schritte zum Erreichen des

1.5 Grad-Ziels. Jedoch wird die Formulierung, bei der es sich ohnehin lediglich um einen Appell handelt,
der noch dazu an keine Frist gebunden ist, durch eine Reihe von verklausulierten Relativierungen
nochmals deutlich geschwächt. So hatte vor allem Indien in letzter Minute erwirkt, dass nicht von einem
Ausstieg (phase-out) aus der Kohle die Rede ist, sondern einem Auslaufen (phase-down). Zweitens
bleibt die Tür offen für die sogenannte ‚sauberen‘ Kohleverstromung, bei der Kohlendioxid abgeschieden
und industriell weiterverwendet (CCU – carbon capture and usage) oder im Untergrund eingelagert
wird (CCS – carbon capture and storage), indem im Text lediglich vom Auslaufen der unabated coal
power die Rede ist (unabated bedeutet in diesem Kontext herkömmliche Kohleverstromung ohne carbon
capture). Drittens ist auch nicht vom Abbau aller Subventionen für fossile Energien die Rede,
sondern lediglich von ‚ineffizienten Subventionen‘, was im Umkehrschluss nahelegt, dass effiziente
Subventionen weiterhin kein Problem sind, und wiederum jeden Interpretationsspielraum zulässt, wie
man ‚effiziente‘ von ‚ineffizienten‘ Subventionen unterscheidet. Viertens wird am Ende des Absatzes
anerkannt, dass die Notwendigkeit besteht, (finanzielle) Unterstützung für die Gewährleistung eines
gerechten Übergangs (von den fossilen zu den treibhausgasneutralen Energien) zu gewähren, was wiederum
die Frage aufwirft, wer diese Unterstützung zu erbringen hat und was geschieht, wenn die Unterstützung
ausbleibt. Mit diesen Formulierungen sind wichtige Anker in dem Absatz gelegt, die es in
der Zukunft ermöglichen werden, über seine Auslegung zu streiten – und letzten Endes das schnelle
Ende der Kohleverstromung hinauszuzögern, welches der Einhaltung des 1.5 Grad-Ziels fundamental
zuwiderläuft: Der IPCC hat sehr klar gemacht, dass nirgendwo mehr ein neues Kohlekraftwerk entstehen
darf und die bestehenden Kraftwerke bis spätestens 2030 in Industrie- und 2040 in Entwicklungsländern
abgeschaltet werden müssen, soll noch eine Chance bestehen bleiben, das 1.5 Grad-Ziel
dauerhaft zu erreichen. Halten wir also fest, dass Paragraph 29 zwar durchaus historisch ist, indem er
den Kohleausstieg verkündet, es jedoch keine einheitliche Meinung über das Tempo des Kohleausstiegs
gab und deswegen ein Kompromiß gefunden werden musste, der das historische Ziel sehr weitgehend
abschwächte. So ist es gekommen, wie es kommen musste: Politische Kommentator:innen aus den gegensätzlichen
Lagern haben sofort begonnen, zu versuchen, mit ihrer Lesart die politische und vor allem
mediale Deutungshoheit zu erlangen: Der Senator des australischen Bundesstaates und Kohlestandortes
Queensland, Matthew Canavan, feierte die Beschlüsse von Glasgow in Sky News als ‚grünes Licht
für mehr Kohleförderung‘. Christoph Bals von der NGO Germanwatch urteilte hingegen, von Glasgow
gehe das historische Signal aus, dass weltweit das Kohlezeitalter zu Ende geht. Ähnlich, aber zurückhaltender
urteilten Viviane Raddatz vom WWF Deutschland und der Geschäftsführer von Greenpeace
Deutschland, Martin Kaiser. Susanne Dröge von der Stiftung Wissenschaft und Politik nennt Glasgow
den Einstieg in den Ausstieg aus der Kohle, Fridays for Future sprechen von ‚blablabla‘.
Mit Blick auf das zweite Ziel des Pariser Abkommens, die Verbesserung der Klimaanpassung in einer
Weise, die alle Länder widerstandsfähig gegen nicht mehr abwendbare Folgen des Klimawandels
macht, nimmt der Glasgow Climate Pact ‚mit großer Sorge‘ die vorläufigen Ergebnisse der

Arbeitsgruppe des Weltklimarates IPCC zur Kenntnis, die gegenwärtig den Teil des neuen IPCC-Fortschrittsberichtes
AR6 zu Climate Impact, Adaptation & Vulnerability fertigstellt (erscheint im Februar
2022). Der Bericht unterstreicht, dass schwere negative Klimawandelfolgen, verursacht sowohl durch
Extremereignisse (sudden onset events, z.B. Sturm oder Überschwemmung) als auch durch langsam
voranschreitende Klimaveränderungen (slow onset events, z.B. Meeresspiegelanstieg oder Gletscherschmelze),
weiter zunehmen werden. Der Glasgow Climate Pact fasst aber keine Beschlüsse, sondern
appelliert lediglich an die Staaten, Klimaanpassung zum festen Bestandteil der nationalen Entwicklungs-
und Regionalplanung zu machen, und an die Industriestaaten, die bislang ‚ungenügende internationale
Anpassungsfinanzierung‘ aufzustocken. Konkret werden diese ‚gedrängt‘, die internationale
Anpassungsfinanzierung für Entwicklungsländer bis 2025 auf das doppelte Niveau von 2019 anzuheben.
Konkret wäre das aber lediglich ein Aufwuchs von gut 10 auf 20 Milliarden USD pro Jahr.
Der Finanzierungsbedarf liegt demgegenüber in einer Größenordnung, die zehnmal höher ist.9
Überhaupt sind die Ergebnisse von Glasgow besonders schwach hinsichtlich der internationalen
Klimafinanzierung: In Paris hatten sich die Industriestaaten verpflichtet, die Entwicklungsländer ab
2020 mit mindestens 100 Milliarden USD jährlich bei Klimaschutz und Klimaanpassung zu unterstützen.
Davon wurden aber gerade einmal 80 Milliarden in 2019 erreicht – für 2020 liegen noch keine
endgültigen Zahlen vor. Im Herbst 2021 waren der deutsche Staatssekretär im BMU, Jochen Flassbarth,
zusammen mit seinem kanadischen Kollegen beauftragt worden, Bilanz zu ziehen und mehr Aufwuchs
für die kommenden Jahre zu mobilisieren, um bis 2025 die Finanzierungslücke zu fließen. Kurz vor der
COP26 legten sie ein Papier vor, demzufolge diese Lücke bis 2025 durch höhere Zusagen ab 2023
mindestens kompensiert werden würde. Die Entwicklungsländer überzeugte das nicht. Sie zeigten sich
enttäuscht und drängten auf verbindliche Zusagen. Im Glasgow Climate Pact heißt es in Paragraph 46
(-/CMA.3) allerdings lediglich:
“Urges developed country Parties to fully deliver on the USD 100 billion goal urgently and through
to 2025 and emphasizes the importance of transparency in the implementation of their pledges.”
Ganz besonders kontrovers verlief die Diskussion einmal mehr über den Umgang – und die Entschädigung
– wachsender klimabedingter Schäden und Verluste (Loss and Damage). In Artikel 8 des Pariser
Abkommens werden diese zwar grundsätzlich als Problem anerkannt, welches besser verstanden,
verringert und adressiert werden müsse. Dafür zuständig ist der sogenannte, schon 2013 ins Leben gerufene
‚Warschau-Mechanismus‘, der allerdings nicht mehr als ein Expertengremium ohne Entscheidungs-
oder Umsetzungskompetenzen ist. In Madrid in 2019 bei COP25 war nach zähem Ringen beschlossen
worden, dem Warschau-Mechanismus zur Unterstützung das sogenannte ‚Santiago-Netzwerk‘
zur Seite zu stellen – ebenfalls ein Expertennetzwerk, jedoch mit einer etwas stärker
9 https://www.unep.org/resources/adaptation-gap-report-2021?gclid=CjwKCAiA1uKMBhAGEiwAxzvX9_
dz5peAhZ9SWNSpZZ2jj1v5owkqvq-XSYYBFb2QXyF26ZfW2fX0dhoCaOMQAvD_BwE

umsetzungsorientierten Ausrichtung. Dieses wurde in Glasgow weiter operationalisiert. Zudem wurde
beschlossen, es finanziell so auszustatten, dass fortan technische Unterstützung für die Umsetzung relevanter
Ansätze in den Staaten geleistet werden kann mit dem Ziel, klimabedingte Schäden und Verluste
zu vermeiden, zu minimieren und zu adressieren (para 67). Darüber hinaus wurde ein Dialogprogramm
(‚Glasgow Dialogue ‘) für Juni 2023 beschlossen, um weiter zu erörtern, wie künftig Finanzierung
für die Adressierung klimabedingter Schäden bereitgestellt werden könnte. Alle diese Beschlüsse
bleiben weit hinter dem zurück, was Entwicklungsländer gefordert hatten: Die Einrichtung einer Finanzierungsfazilität,
um einen Lastenausgleich für die Bewältigung massiver Klimaschäden in besonders
vulnerablen Staaten in erheblichen Umfang zu organisieren. Dieser Finanzierungsbedarf wird
von Expert:innen auf jährlich zirka 300 Milliarden USD in 2030 geschätzt. Allein die Mehrkosten für
zusätzliche Risikoaufschläge auf Kredite aufgrund einer höheren Exposition gegenüber Klimarisiken
werden vulnerable Staaten in diesem Jahrzehnt mit zirka 170 Milliarden USD belasten. Der geforderte
Ausgleich, den die Verursacher des Klimawandels erbringen sollten, ist daher eine der Schlüsselforderungen
der vulnerablen Staaten zur Herstellung von ‚Klimagerechtigkeit‘.
Die nächste COP wird 2022 in Ägypten stattfinden. Die ägyptische COP-Präsidentschaft hat bereits
angekündigt, die nächste COP zu einer Klimaanpassungs-COP zu machen und das Thema des Lastenausgleichs
erneut auf die Tagesordnung zu setzen. Auch die Frage der Transparenz und Überprüfbarkeit
von Finanzierungszusagen wird eine wichtige Rolle spielen Aus deutschen Verhandlungskreisen
ist zu hören, dass man sich dafür gut vorbereiten werde. Unter anderem ist im Gespräch, Vorschläge
zum Thema Lastenausgleich zu erarbeiten und die deutsche G7-Präsidentschaft – möglicherweise in
Absprache mit der indonesischen G20-Präsidentschaft in 2022 - zu nutzen, um das Thema Klimaanpassung
wesentlich prominenter in der internationalen Politik zu verankern. Der geschäftsführende Entwicklungsminister
Müller, der sich sehr unzufrieden mit den Ergebnissen von Glasgow gezeigt hat,
spricht vom Aufbau eines ‚Globalen Schutzschirms gegen den Klimawandel‘.
Die Ergebnisse von Glasgow im sogenannten Action Track
Bei Klimakonferenzen geht es nicht nur darum, auf dem Verhandlungsweg der Klimadiplomatie Fortschritte
bei der Umsetzung des Pariser Abkommens zu erzielen: Der sogenannte action track, bei dem
neue Initiativen und Programme vorgestellt werden, ist ebenfalls wichtig. Anders als bei den Verhandlungen
können hierbei auch Wirtschaft, Finanzwelt, Städte, Regionen und Kommunen sowie nichtstaatliche
Verbände und internationale Organisationen mitwirken. Der action track wird Jahr für Jahr wichtiger.
Nie zuvor wurden so viele neue Programme aufgelegt. Inwiefern diese dann auch umgesetzt werden,
steht auf einem anderen Blatt. Und selbst wenn dem so wäre, reichen die Ankündigungen nicht,
um das 1.5 Grad-Ziel zu erreichen, wie der International Climate Policy Hub, gebildet von einflussreichen
Think Tanks und Stiftungen wie E3G oder European Climate Foundation, bilanzierte. Zu den
wichtigsten Ankündigungen zählten:

• Mindestens 25 Länder verpflichten sich darauf, die internationale Kohlefinanzierung aus öffentlichen
Mitteln in 2022 zu beenden, darunter mit China, Japan, Süd-Korea sowie USA alle
wichtigen Kohle-Finanziers. Auch viele Banken und Fonds wie HBSC und Fidelity schließen
sich an
• Mindestens 23 Länder machen neue Zusagen, aus der nationalen Kohleverstromung aussteigen
zu wollen, darunter Indonesien, Vietnam, Südkorea, Ukraine und Polen (letztere rudern
später wieder zurück).
• BOGA – Beyond Oil and Gas Alliance, initiiert von Costa Rica und Dänemark und unterstützt
u.a. von Irland, Frankreich und Schweden, bringt Staaten und Kommunen zusammen, die Öl
und Gas nicht länger fördern wollen. Deutschland ist noch nicht dabei
• Global Methane Pledge – initiiert von den USA und der EU sagen über 100 Länder zu, den
Methan-Ausstoß bis 2030 um 30% zu reduzieren. Russland, Indien und China sind nicht dabei.
• Breakthrough Agenda für saubere Technologien (u.a. Stahl, Wasserstoff), unterstützt u.a. von
EU, Deutschland, China und USA.
• Declaration on Accelerating the Transition to 100% Zero Emission Cars and Vans bis
2035 in Leitmärkten und bis 2040 weltweit (Herstellerländer außer Indien sind nicht dabei: von
Herstellern ist aus Deutschland nur Mercedes dabei, aus China BYD und Volvo, aus den USA
GM und Ford)
• Über 1000 Städte verpflichten sich zu Cities Race to Zero sowie Regionen in Net-Zero Coalition
• Glasgow Declaration on Forests and Land Use: 130 Länder verpflichten sich, Abholzung bis
2030 zu stoppen (inklusive Brasilien; Erklärung deckt 90% aller Wälder weltweit ab).
Wer treibt an, wer blockiert, wer ist indifferent?
AOSIS – Association of Small Island States und CVF – Climate Vulnerable Forum (49 Länder,
angeführt von Bangladesch, Philippinen, Costa Rica und Marshall Islands; 1.2 Milliarden Einwohner,
5% der globalen Emissionen) waren in nahezu allen Themenfeldern die Treiber für Ambition. Saudi-
Arabien und weitere Erdölstaaten, Brasilien, China, Indien und Australien sowie Russland gehörten
– wie meistens – zu den Bremsern. Die USA zeigten viel Präsenz und Engagement, konnten
aufgrund der Blockaden im Kongress aber kaum Zusagen machen. Damit setzt sich eine nunmehr schon
Jahrzehnte andauernde Schaukelpolitik der USA fort, die sie klimapolitisch zu einem der am wenigsten
kalkulierbaren Länder macht. Die EU und auch Deutschland blieben blass. Der selbsterhobene klimapolitische
Führungsanspruch konnte einmal mehr nicht überzeugend eingelöst werden. Erkennbar
hat Europa nach wie vor keine klare Strategie gegenüber China und den USA und deren wiedererwachendem
Anspruch, im Tandem die internationale Klimapolitik zu bestimmen. Das ist sehr bedauerlich,
wird es doch ganz wesentlich auf eine starke und ambitionierte Klimapolitik der EU ankommen, soll es

noch gelingen, den Klimawandel unter Kontrolle zu bringen: Weder China noch die USA haben vergleichbar
hohe Ambitionen wie die EU mit ihrem Green Deal.
Warum der internationale klimapolitische Verhandlungsprozess die Klimakrise nicht lösen wird
Die Ergebnisse von Glasgow machen deutlich, das der UNFCCC-Prozess systemimmanente, strukturell
bedingte Grenzen hat, die es nicht erlauben das 1.5 Grad-Ziel ohne sehr viel stärkere Impulse von außen
zu erreichen. Diese Erkenntnis ist nicht neu, stellt uns aber vor neue Herausforderungen, nachdem es
in Glasgow trotz des deutlich erkennbaren Willens der großen Mehrheit der Akteure abermals nicht
gelungen ist, sich auf höhere Ambition, schnelleres Handeln, mehr Verbindlichkeit und größere Transparenz
zu verständigen. Das größte Problem liegt im Einstimmigkeitsprinzip begründet, das bei der
Verabschiedung der Klimarahmenkonvention 1992 auf Drängen vor allem Saudi-Arabiens in die Statuten
aufgenommen wurde. Das führt dazu, dass man sich in der Klimadiplomatie stets auf den kleinsten
gemeinsamen Nenner verständigt. Der reicht angesichts der immer dramatischer werdenden Klimakrise
aber nicht aus, um die Entscheidungen zu treffen, die erforderlich sind. Der multilaterale Prozess wirkt
wie ein Bremsklotz, der die Staatengemeinschaft, die ohnehin einem schwerfälligen Tanker gleicht,
der nur sehr langsam vom Fleck kommt und keine Flexibilität hat, schnelle Kurswechsel zu vollziehen,
immer wieder ausbremst. In Zeiten wie diesen, in denen schnelle Reaktionen und Führungsstärke erforderlich
sind, ist das verhängnisvoll. Würden die USA und China gemeinsam Führung übernehmen,
könnte dieses Manko ausgeglichen werden, da beide Staaten gemeinsam über genügend politisches
Kapital verfügen, den großen Rest der Staatenwelt auf Kurs zu bringen. Weder China noch die USA
sind aus jeweils anderen Gründen aber willens bzw. in der Lage, diese Rolle stringent zu übernehmen.
Deren gemeinsame Erklärung von Glasgow, die für die meisten sehr überraschend kam, ist lediglich
ein halbherziger Versuch mit angezogener Handbremse. Insofern stellt sich die Frage, ob es außerhalb
der UNFCCC-Verhandlungen noch andere Optionen gibt, den Fortschritt bei der Transformation zu
beschleunigen. Wenn kein großer Booster möglich ist - können dann mehrere kleine Booster den Prozess
in Richtung Klimaneutralität und Resilienz beschleunigen?
Zusätzliche Hebel außerhalb der Klimaverhandlungen, um die Transformation zu beschleunigen
Auf der Suche nach Hebeln mit Booster-Wirkung stellt sich zunächst die Frage, wie genügend politisches
Kapital mobilisiert werden kann, um die politische Legitimation und ein starkes Narrativ zu schaffen,
welches die erforderliche Resonanz im öffentlichen Raum schafft. Nur dann besteht die Chance,
dass neue Instrumente auch die gewünschte starke Hebelwirkung entfalten.
Qua Amtes genießt der UN-Generalsekretär über politische Autorität und aufgrund der in den letzten
Jahren immer wieder vertretenen Überzeugungen auch über Glaubwürdigkeit in der Sache. Zuletzt hatte
er in Glasgow darauf gedrängt, dass die Staaten von nun an jährlich ihre Klimaziele nachschärfen sollen.
Auch auf das Versagen der reichen Staaten, die Entwicklungsländer finanziell bei der Bewältigung der
Klimakrise zu unterstützen, hat er immer wieder mit klaren Worten hingewiesen. Die Ergebnisse von

Glasgow hat er kritisch bewertet und auf die weiterhin bestehende erhebliche Lücke zum Erreichen des
1.5Grad-Ziels hingewiesen. Er hat auch deutlich gemacht, dass aus den Versäumnissen in der Klimapolitik
eine dauerhafte Gefährdung menschlicher Sicherheit und globaler Stabilität resultiert.
Vor diesem Hintergrund wäre es folgerichtig, angesichts der Klimakrise eine globale Notlage auszurufen
und zu weiteren Schritten bei allen UN-Foren, internationalen Organisationen und Abkommen
sowie bilateralen Kooperationen aufzurufen: Überall wäre zu prüfen, welcher Beitrag erbracht werden
kann, um die drei Ziele des Pariser Abkommens zu erreichen: Begrenzung der globalen Erwärmung auf
deutlich unter 2 Grad, Erhöhung der Resilienz gegenüber dem Klimawandel sowie Ausrichtung aller
finanziellen Ströme auf das Erreichen dieser beiden Ziele. Ausgestattet mit einem solchen Mandat ließen
sich viele Synergien mobilisieren. Vor allem könnten Maßnahmen beschlossen werden, ohne dass
es der Einstimmigkeit bedürfte. Das würde den Transformationsprozess deutlich beschleunigen.
Legitimiert werden könnte ein solcher Schritt mit dem Argument, dass die Welt sich zwar in die richtige
Richtung bewegt, die erforderlichen Veränderungen aber zu langsam erfolgen, um die globale Erwärmung
auf ein beherrschbares Maß zu begrenzen. Mit dem Pariser Abkommen ist es zwar gelungen das
Worst Case Scenario einer ungebremsten globalen Erwärmung zu vermeiden. Derzeit befinden wir uns
aber immer noch auf einem Pfad von Veränderungen, die zu langsam erfolgen, zum Überschreiten der
Temperaturziele führen und deshalb irreversible und sich selbst beschleunigende Klimaveränderungen
auslösen können. Das rechtfertigt, eine Notlage auszurufen, um Schadenbegrenzung zu betreiben.
Ziel wäre es, über zusätzliche Maßnahmen die Temperaturerhöhung weiter einzudämmen und gleichzeitig
einen globalen Schutzschirm aufzubauen, der unsere Widerstandfähigkeit gegenüber dem Klimawandel
anzuheben und bei nicht mehr vermeidbaren Schäden einen globalen Lastenausgleich einzuführen.
Die Erhöhung der Anpassungsfähigkeit ebenso wie das Ergreifen weiterer Maßnahmen zur Emissionsminderung
erfordert viel mehr finanzielle Ressourcen, als im UNFCCC-Prozess auf absehbare Zeit
mobilisiert werden können. Eine schnell wirksame Maßnahme wäre die Mobilisierung von 500 Milliarden
USD pro Jahr an Sonderziehungsrechten des Weltwährungsfonds für die nächsten 20
Jahre. Diese müssten so umverteilt werden, dass sie armen Staaten zu Gute kommen. Mit einer solchen
‚Klimadividende‘ lässt sich die Transformation anschieben, was weitere Investitionen nach sich zöge.
Damit wird ein Kernproblem adressiert: Dass Staaten zwar Klimaziele setzen aber kein Geld haben,
diese zu erreichen. Die Idee mit den Sonderziehungsrechten, die in Glasgow von der Premierministerin
Mottley (Barbados) vorgestellt wurde, geht auf ihren Landsmann Avinash Persuad, einen ehemaligen
Professor zurück, der dazu sagte:
“The whole framework of the Paris Agreement… is potentially fundamentally flawed in being based
around national pledges. Because these are pledges without any financing plan, we have a $50 trillion

scale of a problem and we’re using a village hall budget to try and address it. That’s not going to
work.”10
Zweitens ist der schnelle Ausbau von Kohlenstoffmärkten wie dem Europäischen Emissionshandelssystem
von zentraler Bedeutung. Der EU beziehungsweise Deutschland und Frankreich als EU- Führungsmächten
kommt hierbei eine besondere Rolle zu. Die Umsetzung des European Green Deal setzt
ganz zentral auf einen funktionsfähigen Kohlenstoffmarkt, der nach innen Emissionsminderungen aller
Akteure bewirkt. Kohleverstromung wird so unwirtschaftlich gemacht. Entscheidend ist aber, dass
keine Trittbrettfahrer von außen, die weniger strengen Emissionsschutzauflagen unterliegen, den EUMarkt
nicht kapern, um hier z.B. billige Solarmodule zu verkaufen, die mit billigem Kohlestrom erzeugt
worden sind und gegen die EU-Hersteller, die mit grünem Strom produzieren, der teurer ist, nicht konkurrenzfähig
sind. Um faire Spielregeln zu erhalten, sind deshalb Grenzausgleichsmaßnahmen
(CBAM – Carbon Border Adjustment Measures) erforderlich. Werden diese erlassen, wird auch auf
externe Akteure, die ihre Produkte in die EU als den größten Markt der Welt exportieren möchten,
Druck ausgeübt, klimafreundlicher zu produzieren: Wenn sie selber ähnliche Standards einhalten, können
Ausgleichsmaßnahmen entfallen. So könnte der EU-Kohlenstoffmarkt mit den Kohlenstoffmärkten
anderer Länder Assoziierungsabkommen abschließen und letztlich zu einem globalen Kohlenstoffmarkt
führen. Ein Teil der Erlöse aus dem Handel mit Verschmutzungslizenzen bzw. aus Grenzausgleichsabkommen
könnte wiederum an besonders vom Klimawandel betroffene Länder weitergegeben
werden als Lastenausgleich für erlittene Schäden. Damit wird das Umweltprinzip ‚Verschmutzer zahlt‘
umgesetzt. Der Lastenausgleich könnte über eine Loss & Damage Facility erfolgen, wie in Glasgow
von betroffenen Staaten gefordert.
Die EU und auch Deutschland könnten zudem zusammen mit anderen Vorreiterstaaten Transformationspartnerschaften
eingehen, um den technologischen Durchbruch treibhausgasneutraler Technologien
sowie von Anpassungsstrategien zu beschleunigen. Die MENA-Staaten (Mittelmeerregion) aber
auch Staaten der Östlichen Partnerschaft der EU böten sich an als Partner beim Aufbau eines Wasserstoffnetzes
und für die Versorgung mit Strom aus Erneuerbaren Energien. Weiterhin könnte mit den 78
AKP-Staaten (Afrika, Karibik, Pazifik) und auch anderen Staaten ein Schutzschirm zur Erhöhung
der Klimaresilienz entwickelt werden. Viele weitere Kooperationen wären möglich, damit Staaten, die
bereit sind, die Transformation schneller voranzutreiben, zusammenarbeiten, um Synergien zu schaffen.
Das würde dann auch Druck auf Staaten erhöhen, die diesen Partnerschaften noch nicht angehören
und denen dadurch Vorteile entgehen. Die deutsche und europäische internationale Klimafinanzierung
sollte dann schwerpunktmäßig den Staaten zugutekommen, mit denen Transformationspartnerschaften
der einen oder anderen Form bestehen.
10 https://www.climatechangenews.com/2021/11/18/mia-mottley-fearless-leader-pushing-global-settlement-climate-
frontlines/

Aufgabe des 1.5 Grad-Ziels?
Es stellt sich zum Schluss die Frage, ob es angesichts der Ergebnisse von Glasgow geboten ist, das 1.5
Grad-Ziel aufzugeben. Das ist eine höchst relevante Frage politischer Kommunikation, gehen damit
doch weitreichende Implikationen hinsichtlich der potentiellen Wirkung einer solchen Botschaft einher:
Begünstigt sie vielleicht Frustration, Demotivation oder Fatalismus? Wächst das Risiko, dass dann
eventuell auch das 2 Grad-Ziel fällt? Andererseits: Ist es vertretbar, weiterhin ein Ziel auszugeben,
welches realistisch nicht mehr erreichbar ist? Führt dies zu einem weiteren Glaubwürdigkeits-, Vertrauens-
und Ansehensverlust der Politik?
Fest steht: Die potentiellen Risiken jedes Zehntel Grads zusätzlicher Erwärmung sind so groß und die
Schäden so erheblich, dass weiterhin alles getan werden muss, die Erwärmung so zu begrenzen, dass
möglichst keine Kipppunkte im Klimasystem ausgelöst werden. Richtig ist aber auch, dass es das
Prinzip der Risikoprävention nunmehr, da 1.5 Grad Erwärmung möglicherweise schon innerhalb der
nächsten 10 Jahre überschritten werden, zwingend erfordert, jetzt sehr viel entschiedener in Klimaanpassung
und Risikoprävention zu investieren. Das bedeutet nicht, jetzt vom Klimaschutz abzulassen
– Emissionsvermeidung ist weiterhin der beste Schutz vor Schäden. Aber eine Erweiterung des Fokus
ist nötig, denn viele Schäden werden sich nur noch durch bessere Anpassung vermeiden lassen bzw.
müssen ausgeglichen werden.
Insofern geht es nicht darum das 1.5 Grad-Ziel aufzugeben. Es sollte aber ehrlich kommuniziert werden,
dass das Ziel mindestens zeitweise überschossen und vielleicht auch gar nicht mehr zu erreichen ist.
Eine solche Kommunikation entwertet das Ziel engagierten Klimaschutzes nicht – im Gegenteil: Es
unterstreicht die Dringlichkeit schnellen und entschiedenen Handelns.